Implementación de Ley de empleo público presenta importantes desafíos a la UCR
Por: Nidia Burgos Quirós / 0 comentarios / 01 agosto 2022
A partir de marzo del 2023 se debe implementar la Ley Marco de Empleo público (Ley 10159) en el país y por ende en la Universidad de Costa Rica (UCR), donde presenta grandes retos, dada la ambigüedad de dicha normativa en muchos de los aspectos que regulan la actividad universitaria, según se pudo analizar en un conversatorio, organizado con motivo de la conmemoración del 50 aniversario de la Vicerrectoría de Administración (VRA), efectuado el 22 de junio pasado.
Durante el conversatorio ‘Implementación de la Ley Marco de Empleo Público en la UCR’, lAdriana Espinoza Paniagua, jefa de la Oficina de la Recursos Humanos (ORH) y Francis Mora Ballestero, asesor legal en la Oficina Jurídica, efectuaron un análisis de la normativa y sus posibles efectos en la gestión del personal de la Institución.
Un criterio en el que concordaron ambos profesionales es que dicha Ley complica su implementación, ya que adolece de claridad en su articulado y en muchos casos incluso pareciera contradecirse, por ejemplo al establecer un salario global que podría ser superior a los salarios base iniciales de algunas categorías, lo cual no podría subsanarse económicamente, porque la Ley 9635, de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, establece la regla fiscal que no permite ciertos incrementos en los presupuestos.
Este, se constituye en un primer desafío que debe enfrentar la UCR, una vez que defina el salario global correspondiente a cada una de sus categorías.
Otro gran reto es justificar que todo su personal es relevante en la función que realiza la Universidad y que por ello no se aplicaría una diferenciación en cuanto a si es regido por la normativa interna o por la rectoría del Ministerio de Planificación (Mideplan).
En referencia a este primer conversatorio que organiza la VRA, como parte de las actividades de celebración de su 50 aniversario, Roberto Guillén Pacheco, vicerrector de Administración expresó que para cualquiera es un buen momento para celebrar su cincuentenario, pero también para la Vicerrectoría es importante reflexionar cuál es el rol y cuál es el papel que tiene dentro de la Universidad.
Y agregó que hacia dónde se va tiene que ver mucho con el contexto en el que se está viviendo, el cual valora como inédito en la historia de la Universidad, en el sentido de que es muy complicado.
Parte de ese contexto está dado por la implementación de la Ley Marco de Empleo Público, lo cual considera es un tema complicado y que por ello se escogió este tema para poder entender de qué se trata y las implicaciones que tiene para la Institución.
Ambigüedades
De acuerdo con Adriana Espinoza Paniagua, jefa de la Oficina de Recursos Humanos la Ley Marco de Empleo Público presenta varias ambigüedades que complican su interpretación y análisis, sin embargo, esta dependencia ha hecho un estudio exhaustivo de todo su articulado para proyectar su implementación.
En cuanto al ámbito de cobertura, en el Artículo 2 se indica que incluye a los poderes de la República, al Poder ejecutivo, al Poder legislativo y al Poder Judicial, así como a las empresas públicas estatales, el sector público descentralizado, donde ubican a las universidades estatales, la Caja Costarricense del Seguro Social, instituciones semiautónomas y empresas públicas estatales. También incluye a municipalidades.
En cuanto a la Universidad, es una organización autónoma, que cuenta con tres tipos de autonomía en la parte administrativa, la organizativa y la autonomía de gobierno, las cuales se establecen en los artículos 84 y 188 de la Constitución Política.
Esta autonomía que le confiere la Carta magna costarricense obliga a hacer un análisis de hasta dónde cubre esta Ley, expresó Espinoza.
La Ley de Empleo Público crea una gobernanza que define como ente rector a Mideplan para que establezca, dirija y coordine la emisión de políticas públicas relacionadas al tema de empleabilidad o de empleo público y le da la disposición de emitir directrices, reglamentos que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público.
No obstante, a raíz de la lucha que hicieron las unidades estatales, que plantearon inconstitucionalidades a la Ley, se logró que la Asamblea Legislativa incluyera una excepción a que las universidades sean regidas por los lineamientos de Mideplan.
Dicha excepción indica que: “se excluye de esta rectoría las funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas a los poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y los entes públicos con autonomía de gobierno organizativa…”, lo cual es el caso de la Universidad, según estima Espinoza.
Sin embargo, esta exclusión plantea cierta incertidumbre dado que se habla de las labores administrativas, profesionales o técnicas, lo que podría implicar que algunas clases ocupacionales pudieran quedar bajo la rectoría de Mideplan, específicamente aquellas que realizan labores operativas, en lo cual la Institución no estaría de acuerdo.
De ahí que se prevé realizar una justificación clara de por qué todas las categorías aúnan esfuerzos para las labores sustantivas de la Universidad.
Este grupo operativo representa el 20% del sector administrativo y un 15% del personal total de la Institución, lo que significa alrededor de 877 personas, a quienes el Mideplan les emanaría directrices y reglamentos en el quehacer de recursos humanos.
Salario global
La Ley Marco de Empleo público también emite lineamientos en una serie de temas relacionados con recursos humanos y entre ellos la implementación del salario global.
En ese sentido, Espinoza aclara que esta normativa establece que el salario global sería el único que se definiría para las diferentes clases de puestos. De esta manera quienes, al 8 de marzo del 2023 tengan un salario compuesto menor al global que se defina para su categoría, seguirá recibiendo anualidad hasta alcanzar ese monto global, pero si su salario es mayor al definido como base, entonces estas personas serían excluidas de cualquier incremento salarial hasta que el salario global les alcance.
Y para quienes sean nombrados a partir del 8 de marzo del 2023 recibirían el salario global y se le excluirían los incrementos por costo de vida, si se mantienen las condiciones del Artículo 11, que establece la Ley 9635, de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
Para efectos de definir cuál será ese salario global, potestad que se le da a las instituciones públicas, en el caso de la Universidad de Costa Rica se aprovechará un análisis salarial que se viene realizando desde el 2021, además de que se prevé efectuar un estudio de mercado y análisis actuariales.
“El reto es cómo logramos que ese salario global realmente represente este impacto; y aquí tenemos otro reto y es algo en lo que se ha trabajado mucho y es cómo evidenciar y defender que todos los puestos en la Universidad tienen un impacto institucional en el quehacer universitario”, destacó Espinoza, refiriéndose al aporte que brindan las universidades estatales tanto a nivel nacional como internacional.
La Ley Marco de Empleo Público implica cambios también en el reclutamiento y selección de personal, en capacitación, en evaluación del desempeño y otros aspectos por lo que también se está haciendo un análisis en el Consejo Nacional de Rectores (CONARE), con el fin de homologar, en la media de lo posible, este régimen a nivel de educación superior, indicó Espinoza.
Interpretaciones
Por su parte, Francis Mora Ballestero, asesor legal de la Oficina Jurídica de la Institución, aclaró que la Ley Marco de Empleo Público requerirá, luego de su implementación, de una serie de ajustes por interpretaciones de su articulado, dada la ambigüedad que presenta en algunas de sus disposiciones.
Entre los aspectos que mencionó, durante el conversatorio, comentó que la Ley dentro de su objetivo establece que se tiene el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público, lo cual consideró una falacia en la medida en que en la Constitución Política no se encuentra a una norma que concluya de manera precisa que existe tal requerimiento.
Más bien la misma Ley se contradice al excluir una serie de entes, lo que implica que no hay un único régimen de empleo público, acota Mora. “Entonces, no solamente no existe a nivel constitucional claramente establecido un principio de régimen único de empleo público, sino que la misma Ley que persigue ese objetivo, lo contradice”.
Sobre el tema de la exclusión de la rectoría de Mideplan para las relaciones de empleo de personas servidoras públicas que desempeñen labores administrativas, profesionales o técnicas, las cuales deberían ser diferentes, pero que según el criterio de Mora en la práctica no es así porque hay, por ejemplo, labores administrativas profesionales, o labores administrativas técnicas.
A estas funciones se les agrega también el concepto de que sean ‘exclusivas’ y ‘excluyentes’, lo cual para Mora también es ambiguo, dado que ambas palabras son sinónimas; porque considera que la gran tarea para la Universidad es definir qué es exclusivo y a la vez excluyente.
El conversatorio sobre la implentación de la Ley Marco de Empleo Público generó mucho interés del personal universitario, por lo que se prevé realizar otro foro sobre este tema.
Múltiples consultas
La implementación de la Ley Marco de Empleo Público en la Universidad de Costa Rica ha generado muchas consultas a la Oficina Jurídica, por lo que Mora aprovechó para comentar algunas de las que les han llegado.
Una de las dudas que existen en la comunidad universitaria es si esta Ley es aplicable a la Institución. Al respecto, Mora dice que si se hace una interpretación literal gramatical sistemática de los artículos 2 y 3 lleva a la conclusión de que sí es aplicable; esto es por cuanto en el artículo 2, inciso B la cubre desde el punto de vista literal, pues se menciona a las ‘universidades estatales’ y el artículo 3 no las excluye de la aplicación.
Otra consulta común es qué debe de entenderse por relaciones de empleo de las personas servidoras públicas, para determinar cuáles estarían fuera de la rectoría de Mideplan. Al respecto, Mora dice que la Ley establece que “según la determinación que realice la respectiva institución”, por lo que sería un acto soberano de cada organización.
También se pregunta si, en caso de que parte del personal quede bajo Mideplan, esto no es violatorio del principio de igualdad constitucional, a lo que Mora responde que no sería así pues la Constitución establece que se debe tratar a todos por igual, lo que implica el principio jurídico de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales.
Ahora, “¿cuál es el criterio estimativo para determinar cuándo se es igual o desigual?, bueno, son juicios de valor y resulta que ¿en qué consistiría esa diferencia, ese criterio de desigualdad?, bueno, en la famosa coletilla esa de relaciones de empleo que sean exclusivas y excluyentes; entonces, volvemos de nuevo a esa expresión que va a ser muy difícil de precisar”, manifestó Mora.
Una duda que se ha expresado asimismo, es que dado a que en el artículo 13 se establece que cada institución creará sus propias familias de puestos, lo que será materia reservada de la Ley, y que esta deberá ser aprobada por la Asamblea Legislativa, entonces se pide aclaración sobre si la Universidad crea su familia, , debe someterla a aprobación del Congreso.
Sobre este tema Mora considera que no sería así, porque la misma Ley ya le autorizó a la Universidad crear su propia familia de puestos. En ese sentido, el principio de reserva de Ley se refiere a familias que no están incluidas en el estado inicial del artículo.
Además, se consulta cuáles reglamentos universitarios deberían ser revisados a la luz de las estipulaciones del artículo 10 del Ley Marco, que establece que toda dependencia pública deberá contar con su reglamento autónomo de servicio o su equivalente, para regular las condiciones de trabajo que le son propias.
De acuerdo con Mora, según esta disposición habría que revisar las regulaciones del régimen salarial académico de la UCR, el Reglamento del Sistema de Administración de Salarios, el Reglamento académico del servicio docente, el Reglamento de vacaciones y la Convención Colectiva, entre otros.
¿En qué medida afecta los regímenes disciplinarios laborales de la Universidad? Para Mora no afectará, ya que la Ley Marco de Empleo Público no tiene incidencia en los diversos regímenes disciplinarios de la Institución.
Finalmente, otra pregunta que se le ha hecho a la Oficina Jurídica es qué implicaciones tiene la Ley en materia de interinazgo. Según comentó Mora en el Transitorio noveno se establece, en el artículo 2, que en el plazo de un año, contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley, los órganos y entes públicos deberán elaborar un plan para determinar los procedimientos necesarios que permitan realizar los nombramientos en propiedad, en aquellas plazas que se encuentran interinas vacantes.
“Entonces, también este es un elemento importante a considerar, cuáles acciones debería emprender la Universidad, tanto en el ámbito académico como administrativo, para dar cumplimiento al Transitorio noveno, que le da plazo de un año a partir de la entrada en vigencia para realizar los nombramientos, regularizar o desinterinizar los nombramientos, ese es un elemento que también es importante considerar”, concluyó Mora.
La Vicerrectoría de Administración prevé realizar otro conversatorio hacia finales del segundo ciclo lectivo, con el fin de brindar un avance sobre la implementación de la Ley Marco de Empleo Público.
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